Armínio Fraga: O Estado deve ser 'reestatizado'

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Fonte: Jornal "Valor Econômico", 29.10.2009 - Claudia Safatle

"Defendo a reestatização do Estado." Com essa declaração sintética e direta, Armínio Fraga, presidente do Conselho de Administração da Bolsa de Valores, da Gávea Investimentos e ex-presidente do Banco Central, expressou sua preocupação com a "postura agressiva" do governo Lula na ampliação da presença do Estado na economia. O que pode ser identificado na regulação do pré-sal, onde o papel da Petrobras é "dominante", no avanço dos bancos públicos no mercado de crédito, ou mesmo na ingerência que o governo vem tentado estabelecer na Vale. "Algo", disse ele, "na linha básica de que ou se adere a essa visão de Estado máximo ou não se é patriota".

Armínio identifica nesse movimento de expansão fortes indícios de patrimonialismo. "Em geral, vejo com preocupação a sensação de que o Estado passou a servir a interesses partidários, a interesses privados, sindicais. Acho que precisamos iniciar a discussão de reestatização do Estado."

Em entrevista ao Valor, Armínio alertou para a necessidade de boas regras de governança na gestão da nova riqueza que o pré-sal deve produzir, que pode fazer do Brasil "um colossal gestor de ativos". Ele avalia que é possível o governo brasileiro acumular de US$ 1 trilhão a US$ 2 trilhões num prazo de dez a 20 anos. "Se gastarmos apenas a renda desse dinheiro, uns 3% ao ano, já será algo equivalente ao nosso saldo em conta corrente." São recursos que precisam ser bem administrados, com regras claras de governança do ponto do vista cambial, orçamentário e do investimento. "Defendo com entusiasmo levar mais a sério o orçamento, que é o espaço mais natural e mais democrático para decidir o que se faz com nosso precioso dinheiro."

A apreciação do real, que tanto incomoda o governo, é uma realidade que vai durar um bom tempo e todas as tentativas de intervenção nesse processo têm custos não desprezíveis. "O melhor seria o país criar mecanismos mais permanentes e mais eficazes, que certamente englobam a parte fiscal, do que ficar tentando recriar todo um sistema cambial cheio de "band-aids" mas que, no fundo, não encara o bicho pela frente."

A seguir, os principais trechos da entrevista:

Valor: Está em curso, no pós-crise global, uma inflexão da política econômica?
Armínio Fraga: Eu diria que sim. Vejo hoje um governo mais agressivo no posicionamento de defesa de uma presença grande do Estado, inclusive em áreas que no passado nos levaram a concluir que seria melhor mudar essa presença para uma ação mais reguladora e fiscalizadora do que propriamente de um Estado executor, empresário. Gostaria de colocar uma ressalva: a entrevista do Luciano Coutinho, presidente do BNDES, ao jornal "O Estado de S. Paulo" no fim de semana, foi para mim um divisor de águas, embora não esteja claro se ele está falando em nome pessoal ou se são opiniões que têm peso no governo [Coutinho fala da necessidade de controle do gasto público, de reformar a Previdência Social, de incentivar a poupança doméstica, como uma agenda para o futuro próximo].
Valor: Onde o sr. identifica o avanço do Estado?
Armínio: É mais uma visão de discurso, de uma postura mais agressiva de escolha. Tem toda a discussão do pré-sal, do papel não só predominante, mas dominante da Petrobras. Há, também, uma postura mais agressiva no mercado de crédito, onde é sempre difícil se traçar uma linha divisória do que é subsídio e o que é uma ação mais competitiva. Nesse caso, temos um histórico, com exceção do BNDES, bastante ruim. Os bancos públicos estaduais e federais tiveram problemas gravíssimos ao longo da sua história sempre que foram manipulados por interesses políticos. Talvez já seja uma postura eleitoral, na linha básica de que ou se adere a essa visão de Estado máximo ou não se é patriota.
Valor: Coloca-se o Estado máximo como contraponto ao Estado mínimo. Quem defende a opção de um Estado mínimo?
Armínio: Não sei. Nem o Roberto Campos no auge do seu liberalismo defendia isso. Aliás, ele próprio foi o pai do BNDES. Nunca ouvi falar em alguém que defenda o Estado mínimo. Essa é uma tentativa de delimitar o debate a partir de uma premissa falsa, o que é muito grave.
Valor: A posição do governo em relação à Vale, a tentativa de influir no que a empresa deve ou não produzir, reforça essa preocupação?
Armínio: Penso que sim. A Vale é uma empresa que tem tido muito sucesso, gerou muito valor para o país ao longo dos anos - antes e depois da privatização - e sempre foi conduzida pensando grande. Ninguém pode acusar a Vale de pensar pequeno. É uma empresa que tem mecanismos de governança bem definidos, onde há espaços para se definir estratégias, para se discutir investimentos. Uma politização desse processo, confesso, me surpreendeu e incomoda. Vejo com maior preocupação ainda quando profissionais de altíssimo gabarito são perseguidos porque, em algum momento, fizeram parte de outro governo, aliás em funções de natureza técnica e com altíssima exposição. São pessoas cujo patriotismo, para usar uma palavra importante, está acima de qualquer suspeita.
Valor: A quem o sr. se refere?
Armínio: Ao Fábio Barbosa (diretor de Finanças da Vale e secretário do Tesouro Nacional no governo FHC), à Carla Grasso (diretora de Recursos Humanos e Serviços Corporativos, que também trabalhou no governo passado).
Valor: O sr. considera isso menos como uma crítica gerencial e mais como ingerência política do governo na empresa?
Armínio: Isso é o que está dito na imprensa. Se a realidade não é essa, vou ficar mais tranquilo. Não tenho procuração para falar, mas tenho a impressão de que essas pessoas sejam as primeiras a defender que se faça uma avaliação objetiva do trabalho delas, com base em critérios profissionais, de capacidade de cumprir uma estratégia, de executar uma função.
Valor: Quando falei em inflexão, quis me referir também a mudanças no tripé macroeconômico. Houve um afrouxamento importante das metas fiscais e há a tentativa do governo de segurar o câmbio de alguma forma. Isso mostra uma presença mais incisiva do Estado?
Armínio: Existe toda uma corrente no Brasil que vem de uma postura mais ativa na área cambial, que nunca é explicitada de maneira completa. Em geral as versões mais coerentes falam em controle na entrada de capitais de curto prazo. Eu mesmo, quando fui diretor da Área Internacional do Banco Central, em 1991/92, pus em prática alguns desses mecanismos, como o IOF, que podem funcionar um pouco por um tempo e, como tudo na economia, tem custos e benefícios. Há, também, a defesa de uma ação mais "firme" na intervenção, no fundo uma espécie de "tabelamento" do câmbio, que requer uma discussão mais ampla. Não é só fazer. Isso exige pensar numa outra perna importante do tripé, a política fiscal. Um modelo que pode dar certo para a China, país que poupa 40% do PIB e tem juro real negativo, pode não necessariamente dar certo aqui.
Valor: Por quê?
Armínio: Teríamos um custo fiscal extremamente elevado e, ao contrário de uma carta branca para gastar mais, isso recomenda o oposto: mais cautela. Se esse é realmente o objetivo, o que hoje é essencial, que é uma política de responsabilidade fiscal e disciplina, passa a ser mais do que essencial. Passa a ser vital. Senão, a conta não fecha.
Valor: Há, na tentativa de deter a apreciação do real, consequências sobre os juros?
Armínio: Quando se tem um modelo onde o câmbio pode flutuar mais para um lado do que para o outro, cria-se pressão também sobre a taxa de juros. Por arbitragem, quando o mercado - empresas, bancos, investidores - toma suas decisões, começa fazendo conta de em que moeda vai financiar a sua empresa, e, ao se posicionar, vai levar essa assimetria em consideração, produzindo impacto na taxa de juros. É um assunto complexo. Me incomoda quando, às vezes, vejo quem diga que isso é óbvio, que basta aplicar um controle de câmbio e aumentar a política de intervenção do BC. Tem outras consequências e é preciso pensar nelas. Aliás, o Brasil é uma espécie de laboratório dessas coisas.
Valor: Como se dá mesmo a pressão sobre os juros?
Armínio: Se o mercado trabalha comparando as alternativas de juros e conclui que o câmbio só pode subir, que não vai cair, isso significa que na comparação do juro local com a taxa internacional, tudo o mais constante, vai demandar um juro local mais alto. Na área fiscal, com o diferencial de juros ainda tão alto, uma política mais agressiva de intervenção tem um custo enorme. Para não falar no que tem sido uma característica da história das políticas de intervenção dos banco centrais, onde sempre tem o risco de perda de capital para o governo.
Valor: Como?
Armínio: Como está acontecendo potencialmente na China, onde o governo acumulou uma posição enorme em dólares, o dólar se desvaloriza no mercado internacional, e, eventualmente, como a esmagadora maioria imagina que vá acontecer, o yuan está se valorizando ainda mais. Nada disso vem de graça. São custos e benefícios que precisam ser melhor avaliados e, com certeza, o mecanismo mais razoável para se conter a valorização do real não está sendo usado, que é preservar uma política fiscal mais responsável, tanto do ponto de vista do superávit primário quanto do crescimento dos gastos, como colocou de forma clara o Luciano Coutinho e eu mesmo já pareço um papagaio falando disso.
Valor: Apesar do ônus fiscal, a acumulação de reservas até um certo ponto traz mais benefícios que custos. A partir de certo patamar, a equação se inverte. O Brasil está próximo ou já chegou no ponto onde o custo é maior que o benefício?
Armínio: Talvez. Não dá para dizer com clareza que sim, mas US$ 230 bilhões é muito. Se for para US$ 300 bilhões, US$ 400 bilhões, não sei se valerá a pena com o diferencial de juros que se tem. Tudo isso tendo como pano de fundo um país que está melhor, continuará melhorando, que vem sinalizando um potencial de crescimento maior - se puder poupar, investir e educar mais o povo será ainda melhor - e, portanto, atrairá capital. O Brasil é, disparado, a maior fronteira agrícola disponível no mundo, e isso traz a necessidade de investimentos em infraestrutura, o país descobriu uma Venezuela ou mais [de petróleo] e isso é um choque positivo que precisa ser administrado. Aí também entra o tema da governança, que precisa estar presente no contexto cambial e orçamentário. São questões que surgem hoje, de natureza mais positiva do que tivemos nas décadas de 80 e 90, que indicam que vamos ter que conviver com isso num prazo mais longo.
Valor: Com a apreciação do real?
Armínio: É, com a apreciação do real. Então, é melhor o país criar mecanismos mais permanentes e mais eficazes, que certamente englobam a parte fiscal, do que ficar tentando recriar todo um sistema cambial cheio de "band-aids" mas que, no fundo, não encara o bicho pela frente.
Valor: O sr. mencionou governança tanto na questão cambial quanto orçamentária dos recursos do pré-sal. Qual é a preocupação?
Armínio: Essa riqueza toda pode fazer do Brasil um colossal gestor de ativos. É o dinheiro do povo, nosso e das gerações futuras. É fundamental que esse dinheiro seja bem gasto. Como ele vem em moeda estrangeira, é inviável gastá-lo à medida que for sendo levantado. Isso inundaria o mercado cambial. Já há um consenso correto de se gastar apenas o rendimento desses recursos. É possível que em uma a duas décadas o governo brasileiro acumule de US$ 1 trilhão a US$ 2 trilhões. Se gastar 3% ao ano disso já será algo equivalente ao nosso saldo em conta corrente.
Valor: O que deveria ir para o orçamento?
Armínio: O rendimento desses recursos deveria ir para o orçamento. Defendo com entusiasmo levar mais a sério o orçamento, que é o espaço mais natural e mais democrático para decidir o que se faz com nosso precioso dinheiro. É um dinheiro que vai permitir uma alocação plurianual, que pode financiar infraestrutura. É na discussão do orçamento (no Congresso) que deveria se decidir se ele deve ser alocado para projetos de infraestrutura, por exemplo, e não em educação, saúde, nem para sustentar essa Previdência caríssima que temos. É um ponto crucial.
Valor: Uma terceira dimensão de governança diz respeito ao investimento desse dinheiro. Não seria para investir em ativos no exterior?
Armínio: É, mas é preciso que sejam investidos com objetivos muito claros, com transparência, com padrões técnicos de mensuração, critérios de diversificação, com conselho, auditoria, enfim, toda uma governança apropriada.
Valor: O que o sr. acha da proposta da Fazenda, de criar outro fundo soberano, com emissão de dívida de longo prazo, para comprar dólares no mercado interno e conter a sobrevalorizaçã o do real?
Armínio: Essa é uma medida em direção a um modelo cambial mais híbrido. Eu também não sou religioso nesse assunto e acho que pode funcionar, mas precisa de um certo cuidado, pois esse sistema cria mais confusão, fica menos claro e requer mais e não menos disciplina, especialmente fiscal. Seria um fundo sem esforço de superávit primário, apenas com emissão de dívida. Pode-se fazer.
Valor: Na campanha de 2006, Lula colou no candidato do PSDB, Geraldo Alckmin, a pecha de privatista da qual ele não conseguiu se desvencilhar, como se isso fosse uma falha imperdoável. Me parece que a sociedade brasileira gosta da presença do Estado.
Armínio: Li recentemente um artigo extraordinário de um professor de Chicago, Luigi Zingales, chamado "Capitalism After the Crises", publicado na "National Affairs", que no fundo diz o seguinte: existe uma defesa do Estado porque tipicamente os interessados conseguem identificar onde vai estar a sua boquinha, e a esmagadora maioria da população sente pouco ou vai sentindo aos poucos o custo disso, mas não consegue se mobilizar. Essa é a marca de um Estado que a literatura chamava de corporativo, patrimonialista, populista, que, infelizmente acaba desembocando num Estado hiperdimensionado, pouco eficiente, injusto e corrupto.
Valor: A crise não produziu a lição de que os governos erraram ao retirar o Estado de várias áreas e, agora, têm de recolocá-lo? Isso não legitima as ações do governo Lula?
Armínio: De certa forma, o que está acontecendo no mundo é uma chancela, sim, do que foi feito pelo governo anterior e de algumas coisas que esse governo continuou a fazer, às vezes até melhor. Temos que partir do pressuposto de que cada governo que vem tem a obrigação de fazer melhor do que o governo que sai. Mas não se deve ir além disso. Todo cuidado tem que ser tomado. Na linha do Zingales, por exemplo, tem todo um desenho de um Estado "pro-business" que é um modelo muito problemático, de privilégios, de estar próximo e de enriquecer de mãos dadas com o governo.
Valor: O governo não deve se envolver?
Armínio: Tem de se envolver sim, mas de forma muito cuidadosa e transparente. Tem o Estado que é a favor das empresas e não do mercado, é a favor dos que conseguem fazer lobby, mas não da maioria. Esse é um modelo que gera enorme concentração de poder empresarial em vários setores, inclusive na área financeira, concentração que se mostrou catastrófica no mundo. E tem o Estado "pro-market", que é a favor da concorrência, do mercado, da igualdade de oportunidades, mais horizontal.
Valor: Mas não há, na sociedade brasileira, a predominância de uma visão bastante pró-Estado grande, forte, influente, que mesmo a oposição não consegue contestar?
Armínio: É por que ela vem embrulhada num discurso nacional populista que ninguém tem coragem de refutar.
Valor: Mas a crise não expôs o fracasso do modelo então vigente?
Armínio: Ela chancela um modelo de Estado forte, onde não se acredita cegamente no mercado e coisas assim. Isso não é novidade. Não há nada além disso. A partir daí começa a se fazer uma apropriação indevida de chancela.
Valor: O que o sr. vê como inquietante no governo Lula pós-crise?
Armínio: Vejo com preocupação a sensação de que o Estado passou a servir a interesses partidários, às vezes ligados ou à política ou a interesses privados, sindicais. Esses sinais não são de agora. Começaram bem antes da crise, com as tentativas de controlar a imprensa (com a proposta de criação do Conselho Federal de Jornalismo), os meios eletrônicos (tentativa de criação da Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual) . Defendo uma reestatização do Estado.
Valor: Como?
Armínio: Muito do que vem misturado com nacionalismo e presença do Estado me leva a considerar que precisamos iniciar uma discussão sobre a reestatização do Estado. O próprio Itamaraty me passou essa sensação, nas suas políticas de bater "bumbo" de forma exagerada, colecionar derrotas que não eram necessárias nem honrosas. Não tenho uma lista completa e não fico anotando essas coisas, mas vejo que o Estado precisa ser tratado de uma maneira mais cuidadosa e, nesse momento, acho que cabe se abrir essa discussão. É curioso ver que muita gente que hoje está no governo, que fez oposição heroica contra a ditadura e na época também defendia, de certa maneira, reestatização do Estado, hoje olha para trás e se identifica com muita coisa da época da ditadura.
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comento: Armínio Fraga expõe com elegância de palavra um dos lados da nossa presente realidade brasileira, o Econômico.
Mas, claro, o "Econômico" não é tudo!